Какие институты определяют политическое устройство страны. Государственное устройство зарубежных стран

Говоря о Политических институтах в современной России, хотелось бы начать с самого определения.

Что же такое Политические институты?

Политические институты – это, в частности, государство и его структуры, избирательная система, политические партии, общественное мнение, средства массовой информации. Всякий политический институт состоит из структуры (организации) и идеи, которую эти структуры обслуживают.

Государство является наиболее значимой системой политического института.

Основными институтами Политической системой современного российского общества являются: институт президентства ; институт парламентаризма , представленный в России Федеральным Собранием; институт исполнительной власти в лице правительства; институты судебной власти; институт гражданства ; институт всеобщего избирательного права ; институт политических партий и общественных организаций ; институт местного самоуправления . Политические институты, в свою очередь, включают соответствующие организации, учреждения, решающие специфические задачи в рамках институциональных отношений .

Так же Политические институты подразделяются на институты власти и институты участия. К первым относятся институты, осуществляющие государственную власть на различном иерархическом уровне, ко вторым – институты участия, структуры гражданского общества. Совокупность политических институтов составляют политическую систему общества, представляющую собой определенную целостность, органическое взаимодействие субъектов политики, других элементов политической действительности.

Другим важным политическим институтом является гражданское общество, в рамках которого осуществляется деятельность негосударственных политических институтов.

Подводя итог хотелось бы начать с того, что поиски формализованной модели политической власти, способной воспроизводить и поддерживать идеальное общество берут свое начало в античной философии. Платон, Аристотель и другие древнегреческие философы пытались ответить на вопрос о том, какие именно политические институты в состоянии обеспечить наилучший тип общества и личности. Сравнительный анализ законодательства (конституций), типологизация политических режимов, выявление различных форм правительства, возможные сочетания политических институтов, терминологическая идентификация политических явлений и фактов -таков круг исследований политической философии того периода. Однако следует признать, что, институциональный анализ (применяя современную терминологию), у всех авторов носил достаточно ограниченный и описательный характер и не претендовал на построение строгого нормативно-понятийного аппарата. И все же следует признать, что начало институциональных изысканий было положено в эпоху античности.

Плавно переходя к политическим институтам в современной России отметим

Трансформация политической системы России может быть подразделена на три основных периода, связанных с приоритетами в развитии страны:

2. Переход от олигархического к государственному капитализму, укрепление государственности (1998-2004 гг.).

3. Формирование политических институтов, призванных обеспечить претензии России на статус «великой державы» и реализацию идеи суверенной демократии (с 2005 г.).

Те государства, которые, следуя историческим амбициям, стремятся поступать независимо или иметь особое мнение по тем или иным вопросам, все равно вынуждены корректировать свое поведение, исходя как из своих приоритетов, так и консолидированного международного влияния.

Вертикаль власти отодвигает демократию, но в результате повышения уровня жизни у российских граждан, формирующих гражданское общество, все в большей степени будет возникать потребность во влиянии на политические процессы, что, в конечном итоге, может стать гарантией формирования демократических политических институтов.

И современная Россия стремиться к этому.

Выполнил студент 422 уч.гр. Плахин Александр

В современной науке под институтом понимается комплекс норм, правил, обусловливающих и регулирующих деятельность человека. Классическим в этом плане является определение, данное нобелевским лауреатом Д. Нортом: «Институты - это “правила игры” в обществе, или, выражаясь более формально, созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми» .

Политические институты возникают по мере развития дифференциации политической власти как относительно автономные нормативные порядки, регулирующие отдельные сегменты усложняющихся политических вла- стеотношений. Например, институт парламентаризма представляет собой нормативный порядок, определяющий характер взаимодействий людей по поводу создания представительного органа государственной власти и выполнения им законотворческой и представительской функций. Это не здание, где заседают парламентарии, и даже не сами конкретные депутаты, избранные на определенный срок, а устойчивые отношения, которые возникают в результате нормативного регулирования.

Следует разграничивать институты как комплексы нормативных ограничений, и организации как группы людей, преследующие определенные цели, принимающие решения и создающие для оптимизации решения поставленных задач свои правила. Например, когда мы говорим об институте политических партий, то имеем в виду сложившийся в обществе нормативный порядок, который определяет правила создания политических партий, основные формы и принципы их деятельности. Когда мы говорим о политической партии как организации, то имеем в виду конкретные объединения граждан, преследующих политические цели и решающих конкретные задачи.

Институты и организации обладают рядом общих признаков, в частности, и те и другие структурируют отношения людей путем установления некоторых норм и правил. Однако между ними есть и серьезное различие: если институты являются правилами игры, то организации - это объединения людей, которые ограничены в своих действиях этими правилами. «В понятие “организация”, - пишет Д. Норт, - входят политические

органы и учреждения (политические партии, Сенат, городской совет, контрольное ведомство) <...> Организация - это группа людей, объединенных стремлением сообща достичь какой-либо цели» (подробнее об организациях в политике см. раздел IV).

Политический институт - это устойчивый нормативный порядок, регулирующий взаимодействия людей в определенном сегменте отношений политической власти в обществе. Устойчивость институциональному образованию придают не только нормы, но и санкции, препятствующие отклонению от нормативных моделей поведения, а также способность людей усваивать и опривычивать установленные нормы и правила. Благодаря этому политические институты обретают объективность, они воспроизводятся независимо от воли и желания отдельных индивидов.

Содержание политических институтов определяется двумя видами норм: формальными, т.е. установленными специальными правовыми актами, и неформальными , возникшими в результате естественного опри- вычивания моделей поведения, складывающихся в политической практике взаимодействий. Политика - это сфера, где формальные правила и официальная регламентация необычайно сильно развиты. Это связано прежде всего с особой значимостью политических институтов в обществе, тем местом, которое они занимают в системе властных отношений в управлении общественными делами. В настоящее время практически во всех странах существуют правовые акты, определяющие основные принципы функционирования политических институтов.

Однако нормативное пространство любого политического института составляют не только нормы, нашедшие формальное закрепление в каких- либо официальных документах. Есть целый ряд условностей, правил межличностного общения, которые не закреплены в законах, но оказывают сильное влияние на реальные отношения между участниками политических взаимодействий. В реальности нередкой становится ситуация конкуренции между формальными и неформальными правилами, когда, зная о формальных правилах, индивиды тем не менее считают более эффективными неформальные, апробированные опытом, дающие определенные преимущества в решении конкретных задач.

В этой связи ученые считают необходимым не исследовать содержание политических институтов на основе исключительно формальных, официальных норм, а включать в орбиту своих изысканий и неформальные правила, тем более что последние нередко деформируют официально декларируемый нормативный институциональный порядок. Такой подход нашел свое выражение в методологии неоинституционализма, ориентирующего на принятие во внимание всего комплекса нормативных ограничений .

В современном пространстве политических властеотношений можно выделить два вида политических институтов:

• 1) институты государственной власти и государственного управления (подробнее о государстве как сложном институциональном образовании см. параграф 4.2);
• 2) негосударственные политические институты, которые регламентируют процессы гражданской ответственности и самоорганизации, выражения и защиты групповых интересов, участия граждан в политической жизни общества, включая способы их влияния на принятие государственных решений.

Если возникновение государства совпало с естественным процессом институционализации политической власти, появлением нормативного порядка, закрепляющего право определенной статусной группы на управление общественными делами, то второй вид институтов конституировался в процессе борьбы граждан за право на участие в принятии политических решений.

Среди политических институтов второго вида особое место занимает институт гражданства, регламентирующий положение рядового человека в системе политических властеотношений путем определения взаимных обязательств государства и гражданина в отношении друг друга. Нормативный порядок данного института определяет права и обязанности гражданина, порядок приобретения гражданства, условия его утраты, гражданство детей при изменении гражданства родителей и т.д. Данный институт вносит упорядоченность в отношения гражданина и государства, создает преграды на пути государственного произвола, использования правящей группой незаконных методов властного воздействия. Более того, получение гражданства позволяет человеку рассчитывать на защит}" своих конституционных прав со стороны государства.

Институт прав человека, напротив, определяет зоны свободы личности от вмешательства государства, где он может принимать самостоятельные решения, действовать по собственному усмотрению. В рамках этого института регламентируются также и политические права личности, связанные с участием в общественно-политической жизни, организованным давлением на властные структуры, участием в формировании государственных органов.

Институт всеобщего избирательного права возникает в современных обществах в результате упорной борьбы народных масс за право влиять на персональный состав государственных должностных лиц, осуществляющих управление общественными делами. Данный институт обеспечивает установление нормативного порядка, гарантирующего каждому гражданину, достигшему определенного возраста, право на участие в выборах в органы законодательной власти различных уровней и выборов президентов в тех странах, где это предусмотрено конституцией, а также регламентирует порядок их проведения (подробнее об особенностях организации институционального избирательного порядка см. параграф 4.5).

Институт политических партий обеспечивает упорядоченность отношений, складывающихся в ходе создания политических организаций, и регламентирует порядок взаимодействий между партиями, а также между партиями и другими субъектами политики. Благодаря этому институту в обществе формируются общие представления о том, что такое политическая партия, как она должна действовать, чем отличается от других организаций и объединений. Поведение активистов партий, рядовых членов начинает строиться исходя именно из этих представлений, формирующих нормативное пространство данного политического института (подробнее об этом см. главу 11).

Институт общественных организаций и объединений представляет собой нормативный порядок, определяющий правила создания гражданами структур, позволяющих им совместно выражать и отстаивать свои интересы. Данное институциональное образование, с одной стороны, позволяет упорядочить процессы самоорганизации граждан, а с другой - предотвратить появление организаций, способных оказать разрушительное воздействие на систему политических властеотношений.

Институт представительства интересов формирует порядок взаимодействия групп интересов с государством. Он устанавливает нормы и правила артикуляции групповых интересов во властные структуры, способы согласования частных интересов, интересов бизнес-структур с интересами, выражаемыми государством (подробнее об этом см. главу 10).

В каждой стране комбинация этих институтов, а также их конкретное нормативное наполнение имеют свои национальные особенности, обусловленные историческими условиями политического развития и спецификой социокультурной среды. Но, несмотря на национальную специфику, эти политические институты выполняют важную общественно значимую функцию. Они структурируют поле политических властеотношений, придают политическим взаимодействиям понятную для членов общества форму, снижают возможности возникновения разрушительных конфликтов, способных дестабилизировать и даже разрушить политическую систему.

• 2 Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики.М.: Начала, 1997. С. 17.
• Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики.С. 19.
• March J., Olsen J. The New Institutionalism. Organizational Factors in Political life //American Political Science Review, 1984. Vol. 78. No 3. P. 734-749.

Данный раздел долгое время во всех отечественных учебниках и пособиях по государственному праву назывался «Государственное устройство» или «Формы государственного устройства». Однако термин «государственное устройство» весьма неоднозначный, и он неодинаково понимался и понимается как в речи обыденной, обыкновенной, так и в речи профессиональных юристов. Под государственным устройством историки и социологи понимали и понимают нечто, обозначающее государственный строй или систему государственных органов. Термин «государственное устройство» в том смысле, в котором его понимают государствоведы, означает территориально-политическую структуру государства. Очевидно, в силу того, что существует неодинаковое понимание одного и того же термина, в последние годы для освещения данного круга вопросов употребляются другие, возможно более точные, понятия. Например, применяется такое обозначение, как «территориально-политическая организация государства» или «территориальная организация публичной власти». В любом случае, речь идет об одном и том же. Всеми этими понятиями обозначается структурирование государства, деление его на части, соотношение власти этих частей с центральной властью.

Мы избрали некий средний термин - территориально-политическое устройство - и полагаем, что это, с одной стороны, часть традиции, с другой стороны - более точное понятие, адекватно отображающее суть того материала, который будет изложен ниже.

Итак, подводя итог, как же можно определить территориально-политическое устройство государства. Что стоит за этим понятием? Территориально политическое устройство - это территориально-политическая структура государства, т.е. определенный порядок деления территории на части, их правовой статус и взаимоотношение центральных органов власти с органами власти составных частей, т.е. государственных или административно-правовых единиц.

Принято считать, что есть две основные формы территориально-политического устройства государств - унитарное государство и федеративное государство . Кроме того, имеются и иные государственно-правовые образования, которые входят в данную часть конституционного права: конфедеративное государство и автономия .

Большинство конституций мира регулируют вопросы территориальной организации государства. В одних конституциях четко называется форма территориально-политического устройства и там закрепляется, что государство является, скажем, федерацией, другие фиксируют, что у них унитарное государство. Некоторые конституции прямо не обозначают устройство своего государства, но это становится ясно из содержания других статей или при анализе государственно-правовой практики.

Некоторые конституции относят свою страну к одной форме государственного устройства, а реально существует другая (Швейцария), а некоторые страны вообще невозможно отнести к какой-либо форме и их именуют гибридными формами. Так или иначе, проблематика подобного рода - это непременная часть конституции и конституционного права. В конституциях могут закрепляться вопросы соотношения власти центральной и региональной, может закрепляться компетенция различных частей государства, соотношение их полномочий, порядок рассмотрения спорных проблем и т.д.

Институт территориально-политического устройства включает следующую группу правовых субинститутов:

а) нормы, закрепляющие конкретную форму территориально-политического устройства, т.е. федерацию, унитарное государство либо автономные единицы;

б) нормы, закрепляющие вопросы компетенции структурных частей государства;

в) нормы, закрепляющие определение государственной территории, государственно-правового пространства;

г) нормы, закрепляющие взаимоотношения центральной власти и зависимых территорий, которые прямо не входят в состав государства, но связаны с ним определенными правовыми узами.

Ряд конституций содержит перечень всех субъектов федерации. Некоторые перечисляют автономные единицы, входящие в состав страны, некоторые только обозначают виды составных частей государства, которые могут обладать неодинаковым статусом, т.е. большим или меньшим объемом компетенции (штат, автономия, административная единица), такое обозначение сопровождается перечнем вопросов, относящихся к компетенции этих государственно-правовых единиц.

Большинство конституций подчеркивают неделимый характер государства и запрещают какие-либо покушения на целостность государства. Эти вопросы также относятся к институту территориально-политического устройства. Необходимо отметить, что не только форма правления зависит от ряда условий, существующих в данной стране, но и форма территориально-политического устройства в каждой конкретной стране зависит от исторических, социальных, национальных, географических условий, а также от сложившихся традиций. Зачастую существование какой-то формы деления государства либо существование какой-то автономной единицы объяснить с точки зрения теории государственного права невозможно - это специфика конкретного государства, которая существует как нечто данное, и попытки теоретического обоснования таких явлений не несут содержательного начала.

Отметим также, что в большинстве государств отсутствует прямая связь между территориально-политическим устройством и национально-этническим составом населения страны. Унитарные государства могут быть многонациональными, федеративные могут быть и многонациональным, и однонациональным. Такие факторы не связаны напрямую, как когда-то считалось в советской литературе.

Сущность политических институтов

Определение 1

Политические институты представляют собой систему учреждений, которые организовывают и обслуживают процесс осуществления политической власти. Политические институты обеспечивают установление политической власти, ее поддержание, обмен деятельностью между властью и различными другими сферами политической жизни, передачу политической информации обществу и другие важные для общества функции.

Традиционно, основными политическими институтами являются государство, общественные организации ( движения), а также политические партии.

Наиболее общие функции основных политических институтов

К ним относятся:

• консолидация социальных групп и общества в целом для реализации их интересов
• выработка политических программ, которые выражают устремления социальных групп, а также организация их осуществления
• регулирование и упорядочение действий общностей в соответствии с принятыми политическими программами
• интеграция различных социальных групп
• развитие и защита системы общественных ценностей и отношений, которые соответствуют интересам общества
• обеспечение оптимальной направленности и динамичного развития политического процесса на реализацию преимуществ и приоритетов соответствующих общественных сил.

Основные особенности политических институтов

Формируются политические институты в основном на основе тех или иных неинституционализированных групп или общностей. Существенным отличием формальных политических институтов от предшествующих организаций можно назвать наличие оплачиваемого аппарата управления, действующего на постоянной основе. Как субъект политики, каждый политический институт реализует свою активность через деятельность руководителей различных уровней, лидеров, рядовых членов и т. д. Политические институты взаимодействуют с социальной средой с целью удовлетворения конкретных и, в то же время, непрерывно меняющихся групповых и индивид уальных социально-политических интересов.

Безусловно, в своей совокупности политические институты играют наиболее весомую роль в политическом процессе, однако, первичным политическим субъектом всегда является личность, отдельно взятый индивид. Стоит отметить, что в отечественной практике независимая личность далеко не всегда признавалась свободным и самостоятельным субъектом политики. Очень долгое время роль субъектов политических действий отводилась народным массам, политическим объединениям и общностям. Каждая отдельно взятая личность могла принимать участие в политической жизни в основном в качестве члена официальных структур со строгой регламентацией политических функций.

На самом же деле, потребности каждого человека, его цели и ценностные ориентации являются «мерой политики», а также движущим началом социально-политической активности различных социальных групп, а также институтов и организаций, которые выражают их интересы.

Статус субъекта политики не может существовать, как изначально имманентный тому или иному индивиду или же социальной группе. Другими словами, политические качества врожденными не бывают. Каждый индивид – потенциальный субъект политики, однако, далеко не каждый таковым становится реально. Для того, чтобы произошло становление индивида как политического субъекта, ему следует обрести в свое существование и сущность в политике. Другими словами, человеку необходимо освоить свой политический опыт практически (осознав самого себя в роли субъекта политики), выработать собственную позицию в политическом процессе, а также сознательно определить свое отношение к миру политики и степень своего участия в ней.

Реализация индивидом своей политической сущности очень тесно взаимосвязана с его индивидуальными особенностями. Она преломляется через структуру его личности, в которой основными компонентами можно выделить психологическую, социальную, духовную и биологическую подструктуры.

Изучив материал главы, студент должен:

знать

• основные теоретические подходы к изучению государства в современной политологии;
• современные концепции государства;
• основные положения Конституции РФ;

уметь

• охарактеризовать основные формы правления;
• раскрыть основное содержание понятия «форма государственного устройства»;
• осуществить сравнительный анализ институтов государства;

владеть

• знаниями о современном национальном государстве как ключевом элементе политической системы;
• навыками самостоятельного анализа специфических особенностей современного российского государства.

Ключевые понятия: национальное государство; конституция; форма правления; форма государственного устройства; институты государства; президентско-парламентская республика; российский федерализм.

Форма правления и форма государственного устройства

Важнейшим институтом политической системы, от нормального функционирования которого в решающей степени зависят ее самосохранение и адаптация, является государство. Минимально необходимыми признаками современного государства служат три элемента: государственная территория, государственный народ, государственная власть. В юридическом и политическом смысле понятие «государство», как правило, используется в узком смысле слова - как институт господства, носитель государственной власти (права на легитимное принуждение). Государство противопоставляется обществу и выступает но отношению к нему как орудие руководства и управления.

От других политических институтов государство отличается : 1) наличием особой группы людей, занятых исключительно управлением обществом и охраной его экономической и социальной структуры; 2) монополией на принудительную власть; 3) правом и возможностью осуществления внутренней и внешней политики от имени всего общества; 4) суверенным правом издания законов и правил, обязательных для всего населения; 5) монопольным правом на взимание налогов и сборов с населения, формирование национального бюджета; 6) организацией власти по территориальному признаку.

Государство обладает сложной структурой. Обычно выделяют три группы государственных учреждений - органы государственной власти и управления, государственный аппарат (публичная администрация), карательный механизм государства. Структура и полномочия указанных учреждений зависят от формы государства, а функциональная сторона во многом определяется существующим политическим режимом. Понятие «форма государства» раскрывается через категории «форма правления» и «форма государственного устройства».

Форма правления - это организация верховной власти, характеризуемая ее формальными источниками. Она определяет структуру государственных органов (институциональный дизайн) и принципы их взаимоотношений.

Две основные формы правления - монархия и республика. Также выделяют их разновидности.

Монархия (классическая) характеризуется тем, что власть главы государства - монарха - передается по наследству и не считается производной от какой-либо другой власти, органа или избирателей. Она неизбежно сакрализуется, ибо это условие легитимации власти монарха. Есть несколько разновидностей монархической формы правления: абсолютная монархия характеризуется всевластием главы государства и отсутствием конституционного строя; конституционная монархия предполагает ограничения полномочий главы государства более или менее развитыми чертами конституционного строя. В зависимости от степени ограничения власти главы государства различают дуалистическую и парламентарную конституционные монархии.

Дуалистическая конституционная монархия - полномочия монарха ограничены в сфере законодательства, но широки в сфере исполнительной власти. Кроме того, он сохраняет контроль над представительной властью, поскольку наделяется правом полного вето на решения парламента и правом его досрочного роспуска (Германия по Конституции 1871 г., Япония по Конституции 1889 г., Россия после 17 октября 1905 г.). Сегодня такая форма правления - в Саудовской Аравии и ряде небольших арабских государств.

Парламентарная конституционная монархия существует в Бельгии, Великобритании, Дании, Испании, Лихтенштейне, Люксембурге, Монако, Нидерландах, Норвегии, Швеции, Японии. Власть монарха не распространяется на сферу законодательства и значительно ограничена в управлении. Законы принимаются парламентом, право вето фактически (в ряде стран и формально) монарх не осуществляет. В большей части современных конституционных монархий, согласно доктрине разделения законодательной власти между парламентом и монархом, последнему принадлежит право королевской санкции. Как правило, решение монарха должно быть контрассигновано правительством (Бельгия, Испания, Нидерланды, Норвегия, Япония), что теоретически исключает возможность отказа в одобрении законопроектов, поддержанных исполнительной властью. В Великобритании право королевской власти отказать в промульгации законопроекта не ограничено, и монарх может его осуществить безотносительно к воле правительства. Однако на практике это происходит редко. Отказ в королевской санкции в последний раз имел место в 1707 г. Правительство формируется на основе парламентского большинства и несет ответственность перед парламентом. Фактическое управление страной осуществляет правительство. Любой акт монарха требует утверждения главой правительства или соответствующим министром.

Таким образом, монархия сегодня - слабое политическое учреждение, однако она, по мнению М. Вебера, обеспечивает дополнительную легитимацию власти, так как монарх - носитель традиции, символ единства нации, незыблемости политической системы. Кроме того, по замечанию А. Лейпхарта, конституционная монархия «дает нейтрального руководителя государства и делает ненужным поиск приемлемого для всех кандидата на этот пост».

Известны две основные формы республиканского правления - президентская и парламентская республики.

Президентская республика характеризуется особой ролью президента; он одновременно и глава государства, и глава правительства. Пост премьер- министра отсутствует, правительство формируется внепарламентским путем, президент назначает его членов или независимо от парламента, или «с согласия сената» (практика США). Министры обязаны проводить политику, определяемую президентом, и несут ответственность перед ним. Парламент не вправе выразить правительству вотум недоверия, а порицание министров парламентом не влечет за собой их автоматической отставки.

Глава государства избирается независимо от парламента: либо коллегией выборщиков, избираемых населением (США), либо прямым голосованием граждан. Такой порядок выборов дает возможность президенту и его правительству действовать без оглядки на парламент. Президент, кроме того, наделяется правом отлагательного вето на законы, принимаемые парламентом, и активно им пользуется. Президентом становится лидер партии, победившей на президентских выборах, парламентское же большинство может принадлежать другой партии. Такое несовпадение невозможно в парламентской республике.

Важнейшая отличительная черта президентской республики - жесткое разделение властей. Все ветви власти обладают значительной самостоятельностью по отношению друг к другу, однако существует развитая система сдержек и противовесов, обеспечивающая относительное равновесие властей. Так, парламент не вправе вынести вотум недоверия правительству, но и президент не вправе досрочно распустить парламент. В то же время парламент обладает правом на импичмент, т.е. правом привлечения к ответственности и судебного рассмотрения дел о преступлениях высших должностных лиц, в том числе и президента, однако у главы государства есть право отлагательного вето на решения парламента. Независимая судебная власть, формируемая президентом при участии парламента, обладает правом конституционного контроля и правом на толкование «буквы и духа конституции» (право на дискрецию).

В президентской республике создаются благоприятные предпосылки для концентрации властных полномочий в руках президента. В то же время при соблюдении конституционных норм правительство более стабильно, а парламент обладает большими реальными полномочиями, чем во многих странах с парламентарной системой. Классический пример президентской республики - США, где впервые и была установлена эта форма правления, возродившая многие принципы римской смешанной политической системы.

Важнейшая отличительная черта парламентской республики - формирование правительства на парламентской основе и его формальная ответственность перед парламентом.

Парламент, наряду с изданием законов и вотированием бюджета, имеет право контроля над деятельностью правительства. Назначает правительство глава государства, но не по своему усмотрению, а из числа представителей партии (коалиции партий), располагающей большинством мест в парламенте (его нижней палате). Вотум недоверия правительству со стороны парламента влечет либо отставку правительства, либо роспуск парламента и проведение досрочных парламентских выборов, либо то и другое. Правительство, формируемое из представителей партии (партий) парламентского большинства, получив вотум доверия, при помощи партийной дисциплины направляет деятельность этого большинства и тем самым приобретает контроль над парламентом в целом. Таким образом, правительство представляет главный орган управления страной, а глава правительства является фактически первым лицом в структуре власти, оттесняя главу государства на второй план. Конечно, степень полновластия главы правительства зависит от конкретной расстановки политических сил в стране, сложившихся правил взаимоотношения между парламентом и правительством и др.

Глава государства занимает в системе властных органов скромное место. Президент парламентской республики избирается или парламентом (Греция), или парламентом при участии представителей административно- территориальных единиц (Италия), или особой коллегией выборщиков, включающей депутатов парламента и представителей субъектов федерации на паритетной основе (ФРГ), реже - всеобщим голосованием избирателей (Австрия).

Полномочия президента, кроме представительских, осуществляются только с согласия правительства. Акты президента нуждаются в утверждении со стороны членов правительства, которые и несут за них ответственность. Типичные парламентские республики - Австрия, Греция, Италия, ФРГ.

Среди форм правления есть такие, которые сочетают в себе признаки и президентской, и парламентской республики. Такова Пятая французская республика, возникшая в результате принятия Конституции 1958 г. Данная смешанная форма получила наименование премьер-президентской. Она характеризуется гем, что: 1) президент избирается на прямых всеобщих выборах; 2) президент наделен широкими властными полномочиями; 3) одновременно с президентом существуют и выполняют функции исполнительной власти премьер-министр и кабинет, ответственные перед законодательным собранием.

По мнению М. Дюверже, это система, в которой в зависимости от того, поддерживает ли парламентское большинство действующего президента или нет, чередуются президентские и парламентские фазы. 11а президентской фазе президент играет ключевую, доминирующую роль в системе высших органов государственной власти, на парламентской - вынужден делить властные полномочия с премьер-министром.

Смешанная, президентско-парламентская форма правления, с еще большим доминированием президента характерна для ряда стран Латинской Америки (Бразилия, Перу, Эквадор). Она же закреплена Конституцией РФ 1993 г. и новыми конституциями ряда стран СНГ. Ее наиболее важные особенности: 1) наличие всенародно избранного президента; 2) президент назначает и смещает членов правительства; 3) члены правительства должны пользоваться доверием парламента; 4) президент имеет право распустить парламент.

Особая форма правления сложилась в Швейцарии. Здесь функции главы государства и правительства осуществляются «коллективным президентом» - Федеральным советом, который избирается парламентом в составе семи человек на широкой коалиционной основе. Председательствует в Федеральном совете президент, избираемый на один год из состава его членов и осуществляющий чисто представительские функции. Принцип парламентской ответственности правительства отсутствует. М. С. Шугарт и Д. М. Кэри предложили называть такую систему ассам- блейно-независимой, в этом наименовании, по их мнению, указывается как «источник исполнительной власти, так и отсутствие необходимости во взаимном доверии законодательной ассамблеи и исполнительной власти».

Форма государственного устройства - это территориально-политическая организация государства, включая политико-правовой статус его составных частей и принципы взаимоотношений центральных и региональных государственных органов. Выделяют две основные формы государственного устройства - унитарную и федеративную.

Унитарное государство - это единое государство, которое подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью.

Федеративное государство - это союзное государство, состоящее из нескольких государственных образований, каждое из которых обладает собственной компетенцией и имеет свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов.

В прошлом существовала и такая близкая к федеративной форма государственного устройства, как конфедерация. Различие между конфедерацией и федерацией заключается в том, что федерация предполагает наличие центра, уполномоченного принимать решения от имени всех участников союза и осуществляющего по отношению к ним властные полномочия. Конфедерация же, по мнению А. Моммена, представляла собой более или менее гибко организованную, без какого-либо конституционного оформления федерацию независимых государств. Каждый ее член объединялся с другими в союз, в компетенцию которого передавалось ограниченное число вопросов (оборона и внешнее представительство). Конфедерациями были Швейцария с 1291 по 1848 г., США в 1776-1797 гг., Германский союз в 1815-1867 гг. Сегодня конфедераций нет, хотя в официальном наименовании швейцарского и канадского государства употребляется это слово. В то же время, некоторые черты уже постконфедеративного устройства приобрел в 1990-е гг. Европейский союз (ЕС).

Форма государственного устройства зависит от исторических условий образования и существования государства, традиций, степени территориальной и этнической общности в государстве и т.д. В конечном счете форма государственного устройства отражает степень централизации или децентрализации государственного управления, соотношение центра и мест.

Для унитарного государства характерны следующие признаки : единые конституция, правовая система, гражданство, система высших органов государственной власти и управления, судебная система, деление на административно-территориальные единицы, статус органов управления в которых определяется общегосударственными правовыми нормами и их подчинением центральным органам управления.

В зависимости от степени централизации можно выделить несколько разновидностей унитарных государств:

• 1) выборные местные органы отсутствуют, функции управления осуществляют назначаемые из центра чиновники;
• 2) есть местные выборные органы управления, но они поставлены под контроль назначаемых представителей центра;
• 3) выборные местные органы самоуправления косвенно контролируются центром;
• 4) в государстве существует определенная автономия для отдельных территорий, включающая внутреннее самоуправление и ограниченное право издания законодательных актов по вопросам местного значения.

В последнем случае автономия не меняет унитарного характера государства, однако может рассматриваться либо как особая переходная форма от унитаризма к федерализму, либо как попытка совмещения и уравновешивания позитивных сторон унитаризма и федерализма. Практическим выражением данных тенденций является регионализм, наиболее полно реа- лизованный в развитии государственного устройства Италии и Испании. Основы такого государственного устройства в них были заложены демокритическими конституциями, принятыми в Италии в 1947 г., а в Испании - в 1978 г. Но в Италии прошли годы, прежде чем положения конституции были осуществлены на практике.

В отличие от государств, имеющих отдельные автономные образования, созданные по различным основаниям, в том числе с учетом компактно проживающих национальных групп (Аланские острова в Финляндии), в Италии и Испании автономия предоставлена всем административно-территориальным образованиям. В Италии таких областей 20, из них пять имеют более широкие полномочия, и их статус утвержден конституционным законом республики. В Испании автономных образований 17, некоторые из них (так называемые исторические регионы - Страна Басков, Галисия, Каталония) имеют более широкие полномочия.

Как и в федеративном государстве, регионам принадлежит законодательная и исполнительная власть (при сохранении единой, централизованной судебной системы). Они формируют законодательные собрания и коллегиальные исполнительные органы. В конституции содержится перечень вопросов, по которым регионы могут издавать местные законы, что напоминает размежевание компетенции между федерацией и ее субъектами. Области имеют особые акты-статуты, которыми определяется их организация. Это еще не конституции, но и не обычные правовые акты. Статуты разрабатываются и принимаются органами законодательной власти областей.

По ряду признаков регионализм близок и к унитаризму. Так, области не имеют конституций, а их статуты подлежат утверждению конституционными законами. В регионы назначается правительственный комиссар, который визирует акты законодательных органов регионов. Он может отказать в визе, что напоминает институт административной опеки в унитарном государстве. Правительство вправе, при определенных условиях, распустить законодательный орган региона. Изменение границ между автономными образованиями также осуществляется актами центральной власти и т.д.

Значительная часть автономных территориальных образований создана по историко-географическому признаку (большинство областей Италии, острова Мадейра и Азорские в Португалии и др.), по национально-территориальному признаку созданы некоторые автономные образования в Испании и бывшем СССР. Историко-географические и национальные признаки сочетает автономия Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии в рамках Великобритании.

Идея федеративного государства восходит к Древней Греции и Риму. В обоих случаях федерализм выражался в объединении независимых городов-полисов перед лицом внешней военной угрозы. Рим сначала был центром Латинской федерации и лишь со временем, благодаря военной мощи, превратился в огромную централизованную империю. Сегодня примерно девятая часть государств мира являются федерациями (США, Российская Федерация, Канада, Швейцария, ФРГ, Австрия, Аргентина, Бразилия, Индия, Австралия и др.).

Для федеративного государства характерны следующие признаки:

• федерацию составляют государственные образования (штаты в США и Австралии, земли в ФРГ и Австрии, кантоны в Швейцарии, провинции в Канаде и Бельгии, республики в бывших Югославии и СССР и др.), являющиеся ее субъектами и имеющие собственный круг властных полномочий;
• субъекты федерации не обладают полным суверенитетом, несмотря на его формальное провозглашение в некоторых федерациях (Швейцария);
• наряду с общефедеральной конституцией и законами, действуют конституции и законы субъектов федерации при верховенстве общефедеральных;
• помимо законодательных, исполнительных, судебных органов федерации имеются такие же органы субъектов федерации, при этом между федерацией и ее субъектами проводится разграничение компетенции в сфере законодательства и управления;
• в федеральном парламенте обеспечивается в разных формах представительство субъектов федерации (как правило, существует палата представительства субъектов).

Взаимодействие и конкуренция между различными уровнями власти является одним из ключевых элементов федерализма. Именно федерализм призван препятствовать установлению неограниченного суверенитета одного из уровней сложной системы власти. Не случайно федеративную форму государственного устройства жестко связывают с демократией. Федеративное государство и субъекты федерации основываются на двух разных типах легитимности, при этом в основе обоих лежит принцип народного суверенитета, однако он относится к разным «народам» - соответственно, народу федерации в целом и народам отдельных субъектов федерации, как отмечают Т. Фляйнер и Л. Баста.

Определяемый таким образом суверенитет в федеративном государстве разделен между разными уровнями власти. Основными системообразующими элементами суверенитета в федеративном государстве являются следующие:

• государственный характер субъектов федерации;
• их автономия и финансовый суверенитет;
• децентрализация процесса принятия решений;
• участие субъектов федерации в принятии общефедеральных решений;
• ответственность субъектов федерации перед федеральным центром.

Обычно федеральная конституция задает рамки разграничения властных полномочий между центром и субъектами федерации. Так, в Конституции США особо оговариваются некоторые права центра, например выпуск денег, объявление войны, регулирование торговли межу штатами и с другими государствами, внешняя политика. Другие права, например ввод налогов, переданы национальному правительству в порядке параллельной юрисдикции, т.е. ими обладают как федеральные, так и штатные власти. В Конституции США также оговорены права, которыми не обладают центральные власти, и те, которых не имеют правительства штатов;

указаны и сферы, в которые запрещено вмешиваться и тем и другим. Полномочия властей штатов в Конституции США не перечислены. Они считаются зарезервированными, и, согласно поправке X Конституции США, все полномочия, не переданные национальному правительству и не запрещенные властям штатов, сохраняются за последними или за гражданами. В каждом штате есть собственная конституция, которая в рамках, очерченных Конституцией США (конституции штатов не должны ей противоречить), наделяет властью правительство штата и определяет порядок ее реализации. Законы каждого штата должны соответствовать его конституции. Для такой сложной системы необходим механизм разрешения споров не только между штатом и национальным правительством, но и между штатами. Таким механизмом служит федеральная судебная система, и прежде всего - Верховный суд США.

По опыту западных стран федерация не служит средством решения национального вопроса, это скорее один из способов разделения власти. Потому субъекты, как правило, создавались не по национально-территориальному признаку, а по физико-географическому (США, Австралия) или историческому признаку (Швейцария, Австрия, ФРГ). Исторически федерации складывались, как правило, не на добровольной основе, за субъектами не признается право выхода (сецессии). Исключение составляли только социалистические федерации (СССР, ЧССР, СФРЮ и др.), ныне распавшиеся.

Существуют различные классификации федеративных государств:

• 1) федерации, основанные на союзе и автономии составных частей;
• 2) договорные или конституционные федерации;
• 3) централизованные или относительно децентрализованные федерации.

Это деление на современном этапе не утратило полностью своего значения, хотя из числа федераций, созданных в XX в. на основе союза, сохранилась лишь Танзания (результат союзного договора 1964 г. между Танганьикой и Занзибаром), да и этот союз исключает важный признак такого типа федерации - право на сецессию. Остальные различия весьма условны.

Сегодня на первый план вышло деление федераций на симметричные и асимметричные (хотя оно тоже достаточно условно).

Федерализм - сложное и противоречивое явление, для него характерно взаимодействие двух противоположных тенденций: к большей централизации и к децентрализации и даже сепаратизму. Поэтому его можно рассматривать и как предпосылку формирования государства с централизованной системой управления, и как результат дезинтеграционных процессов в централизованном государстве, теряющем контроль над частью своих территорий. Историческая практика дает примеры того и другого.

Попыткой преодоления противоречия между центробежными и центростремительными тенденциями является концепция «кооперативного федерализма», предполагающая развитие тесных взаимодействий и взаимосвязей не только между властями федерации и ее субъектами (вертикальная кооперация), но и между властями членов федерации (горизонтальная кооперация). Причем власти федерации и ее субъектов должны рассматриваться как равноправные партнеры. Однако на практике эта концепция нигде полностью не реализована.

Практическое применение нашла концепция австромарксистов О. Бауэра и К. Реннера. В противовес обычному территориальному принципу, они назвали свою концепцию национально-культурной автономии федерализмом на основе личностного принципа. Согласно ему каждый гражданин многонациональной страны получал право заявить, к какой национальности он хочет принадлежать, а сами национальности становились автономными (культурными) общностями. О. Бауэр проводил параллель между предполагаемыми культурными общностями и часто сосуществующими в рамках одного государства общинами католиков, протестантов и иудеев, независимыми в ведении дел, касающихся религии.

В ряде европейских демократических государств, где этнические или языковые сегменты не были территориально разделены, их автономия устанавливалась на основе именно личностного принципа. Так было в Нидерландах, Австрии и Бельгии. Последняя из упомянутых стран, по мнению А. Моммена, могла служить образцом процесса федерализации унитарного государства, которое может в конечном счете превратиться в новый тип федерации, объединяющей национальные «сообщества» (сегменты) и «районы» на основе равенства, избежав при этом гражданских войн и других коллизий между различными национальностями. Конфликтное размежевание валлонов и фламандцев в Бельгии не выходило за рамки политической борьбы и парламентских компромиссов и никогда не приводило к сопряженным с насилием столкновениям между двумя общностями.

Со времен Великой французской революции, когда уже знали две основные теории государственного устройства, идут споры о преимуществах и недостатках федерализма и унитаризма.

В глазах французских революционеров - защитников республики как формы национального государства - республика должна быть единой и неделимой, поскольку федерализм якобы служит интересам богатых и дворян и в конечном счете закрепляет привилегии. Однако в ту же историческую эпоху тезис о том, что федерализм способствует развитию демократии, а централизм ей опасен, защищался отцами-основателями США. Для них неприемлемо сильно централизованное государство, поскольку только федерализм и местная автономия способны предотвратить установление тирании и содействовать демократическим процессам на низовом уровне. Действительно, усложненность федеративной системы способна создать определенные трудности на пути тех политических лидеров, которые в стремлении к диктатуре готовы нарушить конституционные ограничения своей власти.

Однако данная концепция «локальной» демократии базируется на допущении, согласно которому демократия может осуществляться только на локальном уровне, «в низах». На деле местная автономия не всегда способствует развитию демократического процесса, особенно когда граждане объединяются вокруг недемократических идей. Так, в начале 1960-х гг. движению за гражданские права в США противостояли власти южных штатов, которые отстаивали идею своей политической автономии. Кантоны Швейцарии долгое время отвергали идею религиозной терпимости.

Сторонники унитарного государства настаивают на том, что защита прав и свобод человека всегда проще обеспечивается в унитарном государстве, поскольку в федеративном местные властные структуры могут подвергать обструкции какие-то позитивные изменения, идущие из центра, или оказывать давление на движения, выступающие за большую демократичность в управлении государством.

Исследователи приводят следующие аргументы. В таком сильно децентрализованном государстве, как Швейцария, власти многих кантонов долгое время не предоставляли политических прав женщинам, так как большинство мужчин выступало против этого. Федеративная система громоздка и часто неэффективна, свойственные ей споры о разграничении функций замедляют осуществление многих необходимых политических и социальных программ. Кроме того, некоторые государства, имеющие федеративную структуру, на деле таковыми не являются. Это касается всех «социалистических федераций». Но не только. Бразилия по своей административной структуре похожа на США. Однако в зависимости от того, какое правительство находилось у власти, реальный характер государственного устройства менялся от федеративного до фактически унитарного, когда центральное правительство отбирало у штатов большинство властных полномочий.

В то же время в условиях угрозы распада государства федерализм является наиболее практичным способом урегулирования конфликтов, предоставляя землям возможность выбора формы внутреннего управления и оставляя за центром только те функции, которые не под силу реализовать на местах (общего, координирующего характера).

Поэтому лишь учет конкретно-исторической ситуации, политических традиций страны может облегчить поиски адекватных форм государственного устройства. Поскольку каждая модель имеет свои достоинства и недостатки, любая модель государственного устройства может оказаться лучшей, если она соответствует конкретным условиям и наиболее полно обеспечивает свободное развитие граждан.